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再看電改:“直購電”並非電改的正途?

2014-09-12 14:52:10 來源: 中國能源網

  導讀:單純的分拆式改革,其實屬於“避重就輕”,它固然平衡了各方利益,但隨著拆分後的利益主體不斷“做大做強”,利益糾葛將更加復雜,下一步的改革會更難。

  2002年,國家正式啟動了電力體制改革,但當年設定的“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”四大任務在完成了第一步後,便不了了之。批評者認為,“廠網分開”是最容易的一步,缺乏後面“三步”的電力改革非但不能改出“電力市場”,反倒只能改出了更多的“副部級”官員。

  實際上,從改革難度上來講,由於復雜的歷史因素,電力係統的“硬骨頭”比金融係統還要多。此外,金融改革事關老百姓資產升貶,社會呼聲高,推動力也大,而電改則略顯落寞,國有電力集團的“糊涂賬”也長期少人關注。

  但隨著經濟增速下行,事關企業生產和運營成本的資源品改革再次被提上議事日程。於是,電改再次成為改革呼聲的集聚之處。

  從改革路徑來看,除原定的“廠網分開”任務和後續的“階梯電價”改革之外,改革並無實質性推進。但值得注意的是,當遇到經濟疲軟,投資不足,地方政府便會間歇性地推動“直購電”試點。目前,“直購電”再次成為各地熱推的試點,但這並非電改的正途。

  地方利益的盤算

  每月數百元的電費流水單,無法喚起普通人對電改的興趣,但工業企業及其背後的地方政府則不會這麼想。

  繼2010年地方“直購電”試點被中央部委叫停之後,2014年四五月份,山東、雲南等省再次掀起“直購電”試點熱。按照“山東版”試點方案,該省交易額度為100億千瓦時,約佔全省用電量2%。雲南省則在2014年全國“兩會”期間提交了將其列為電改試點省的建議,其改革重點也是“直購電”,目前,該省正積極牽線發電廠和企業。

  除山東和雲南外,安徽、江蘇、江西等十多個省都在今年上半年啟動了“直購電”試點。記者了解到,不少地方的試點額度都確定在全年用電量的2%左右,也就是說,試點交易量對現有供電結構影響很小。

  “直購電”試點,區別於目前我國主流的電網“統購包銷”供電模式。後者是指發電企業把電“賣”給電網,然後電網分配並“轉賣”用電企業,電網賺取其中銷售差價。而“直購電”則是發電企業和用電大戶直接議價交易,無需電網“統購包銷”,電網僅作為輸配電的物理通道,收取“過網費”。

  “直購電本是個國際通行做法,但到了我們這堳o變成了改革。”著名能源專家、廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強對記者無奈地說。

  “直購電”的經濟效應明顯。一般而言,通過“直購電”交易,用電企業的每千瓦時的電費可降低1至5分,即便按節約1分錢的成本計算,也可能為相關的試點省市帶去上億“收益”。參與試點的少數用電企業,每年節約的成本從幾百萬到千萬不等。

  熱衷於“直購電”試點的地方主要是兩類:一類是用電大省、一類是發電大省,前者以山東、江蘇等東部工業大省為代表,後者以雲南、貴州、廣西等中西部地區為典型。“直購電有利於本地國企,也是對外招商的砝碼。”一位長期跟蹤電改的能源分析師對記者如是說。

  以雲南為例,其有著豐富的天然氣和水利資源,一直是發電大省,也是"西電東輸"的主要供電省份。近年來,該省加大了對沿海產業轉移的招商力度,其中電解鋁行業成為了該省的重要目標。電解鋁是工業部門的耗電"一哥",生產過程中,電力成本佔40%左右。按業內估計,每噸電解鋁耗電1.3萬至1.6萬千瓦時。也就是說,通過"直購電",哪怕只降低1分錢的電費,每噸鋁的生產成本便至少可以節約130元。對地方政府來說,這是極好的招商策略—"成本洼地"。

  不難發現,和金融係統一樣,電力係統的資源,特別是關鍵的電網係統,主要掌握在中央政府手中,地方試點改革的意義並不大。地方之所以要改革,很大程度是出於自身利益的需要。

  事實上,2010年中央電力監管部門"叫停"各省"直購電"試點,很大程度也是因為對地方政府"小算盤"的擔憂。彼時,在國際金融海嘯影響下,部分地方投資不足,經濟數據下滑,於是紛紛試點"直購電"。而各地上報的用電企業,不少並不符合國家產業政策和節能減排的要求,而屬於投資很大的"過剩產能"。

  以電解鋁為例,2013年全年,我國累計產量為2200萬噸,已連續多年位居世界第一,但過剩率卻超過30%,其過剩程度甚至超過鋼鐵。

  "直購電"看似美好,在經濟數據堪憂之時,它或許只是挽救地方經濟的一根稻草。而它之所以時常被冠以電改"突破口"的正面標簽,很大程度在於中國電力體制改革的艱難。當"半拉子"的電力改革最終變成利益均沾,體係變得穩固或者說死水一潭,唯有地方利益推動下的"直購電"才能激起一點波瀾。

  管制猛於電網

  中國的電力體制改革已經"改革"了12年。2002年,國務院批準了《電力體制改革方案》,業內稱為"五號文"。"五號文"提出了"廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網"四大改革任務。改革目標是建立一個按市場機制運行的"電力市場",所有發電企業和用電企業都在市場內自由交易,實現全國範圍內的"直購電"。

  遺憾的是,12年過去,電改只實現了第一步"廠網分開"。改革之前,脫胎於電力部的國家電力公司是一家兼有發電、電網和電力建設的垂直巨無霸公司。改革之初,國家電力公司被分拆,發電部分被分拆為華能、大唐、華電、國電、中電投等五大發電企業,而電網部分則分拆為國家電網和南方電網。但真正有實質性價值的"後三步"卻不了了之。

  目前,外界多認為電網公司的"統購包銷"模式是電改症結所在,而電網更是現行電力格局的受益者。在這種模式下,電網可以決定購買誰的電,或者對誰"拉閘限電",扼住了發電企業和用電企業的咽喉。

  更重要的是,電網作為一個"超級買家"和"超級賣家",輸電、配電、售電,全部包攬,割斷了電力價格的市場形成機制,變成了電力審批機構的"變種"。

  實際上,"五號文"的"後三步"主要便是針對電網。

  所謂"主輔分開",即"廠網分開"後,將電網公司的"輔業",包括電力修造、送變電施工和勘探設計等資產進行剝離,讓電網專注輸配電"主業"。"主業"和"輔業"的不同在於前者是自然壟斷,公用事業的色彩濃,而"輔業"則屬競爭性行業,可以企業化運作。

  剝離作用在於,電網變成純粹的公用事業,更適用於嚴格管制,以保證國家電力輸送係統的安全性;同時,"純粹"的輸配電業務將使得電網的"過網費"核算更便捷和透明,從而為後面兩步的電力改革打好基礎。"輸配分開"同樣是在削減電網的業務。通俗些說,"輸電網"是電網的"主網",其通過超高壓和高壓輸電線將發電廠與變電所連接。而"配電網"則聯通了"輸電網"末端的變電站和終端用戶,是中、低壓的"支網"。"輸配分開"就是把輸電網同配電網的資產分離,形成獨立的輸電和配電公司,從而增加電力市場主體,達到促進競爭和提高效率的目的。

  目前,"主輔分開"和"輸配分開"兩項改革都難言樂觀,甚至於停滯不前,電網"通吃"如舊。但換個角度看,電改受阻絕非電網一家造成。

  以"競價上網"為例,其本質其實是效率優先,即哪家發電企業的技術好、效率高,電價有優勢,那麼就更容易上網銷售。但問題在於,五大發電企業都是副部級,兩家電網也是副部級,"等級"決定了按照市場規律辦事的難度。

  "你買了它這麼多電,我怎麼辦?只能去找中央領導‘一碗水端平’。"林伯強說,時至今日,發電領域仍是"分配制",根本談不上"競價制"。

  因此可以說,電網的"通吃"並非中國電力體制弊病的原因,而是弊病的結果,而市場主體的"行政化"和市場機制的破壞才是電改的阻力。目前,我國的上網電價和銷售電價都由發改委制定,管制的價格必然難以隨著供需關係變化而變化。換言之,價格不能反映供需變化,即破壞了市場最重要的"價格機制",那麼這個市場必然是個失敗的市場。

  用市場"改革"

  一直以來,"電力市場"可以說是中國"副部級"市場主體最多的"市場"。這個局面直到2012年才改變,彼時4家保險公司晉級"副部級",金融業的"副部級"數量終於趕超電力行業。因此,有批評者直言,電力體制改革改了十多年,"電力市場"沒有建立,"電力山頭"倒是立了不少。

  "分拆"一直是各個經濟部門體制改革的流行路數。簡單講,當"位置"多了,推動力便會大於阻力;與此同時,市場主體的數量增加,畢竟也為競爭創造了"必要非充分"的條件。但關鍵在於,妥協式"分拆"完成之後,市場機制的構建往往會被"遺忘"。

  沒有市場機制,市場只會有"偽競爭",而效率提高無從談起,各個市場主體的"進步"只能是資產規模的膨脹。

  在發電部門,五大發電企業趕上了經濟增長最快的十多年好時光,5家公司的資產規模全部進入"世界500強"行列。在電網部門,國家電網更成為全球的公用事業企業,資產規模超過"三桶油",居央企"一哥"位置,而南方電網僅以南方五省(區)的電網資產,同樣足以位居"世界200強"的行列。

  除央企外,"廠網分開"後,地方發電廠投資不斷,地方發電集團目前已達到近50個。事實上,很多地方電廠都屬"過剩產能",而"直購電"試點,一定程度上也是出於消化這種產能的目的。

  "從長期來看,中國的電價一直是上漲的。"林伯強分析說,在中國普通人的日常生活支出中,電費佔1%至2%,而通訊費佔7%至8%。看起來,通訊營運商更應該成為眾矢之的,但實際情況是,通訊費盡管高,但一直呈現下降趨勢,而電費的變動方向則相反。

  電費"不貴",但基數大,背後利益去哪堣F?這不能不讓人深思。

  成功的改革提高效率,而不成功的改革必然損失效率,電費上漲只是損失的截面之一。事實上,在管制向市場轉變的過程中,效率損失的背後往往是尋租。

  而電力係統近年來的資產膨脹,不能不讓人憂慮。

  電力改革,不可止於其一。12年前定下的改革任務,直到今天也不過時。單純的分拆式改革,其實屬於"避重就輕",它固然平衡了各方利益,但隨著拆分後的利益主體不斷"做大做強",利益糾葛將更加復雜,下一步的改革會更難。

  但近期又讓人看到了改革繼續推進的可能。盡管國企的市場化無法解決所有問題,但當電力企業成為真正的市場主體,而不是不顧盈虧的"副部級"機構之後,企業自然會考慮提高效率的問題。

  十多年前,主持電力改革的朱鎔基曾說,7個常委中有4個學電的,搞不好電力改革豈不讓人笑話?時至今日,此話仍然振聾發聵。


(責任編輯:水格)