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2017年度影響中國礦業之十大法規政策

2018-01-05 14:43:38 來源: 中國礦業報

  面對新時代,中國礦業行業更需要法治保駕護航,通過“堅持依法治礦”來促進礦業的健康持續發展。一家專注於礦產能源領域的法律服務機構,北京市雨仁律師事務所10餘年來服務了包括國土資源部、國家能源局等眾多行政事業單位,中礦聯等行業協會學會,以及中金、神華、華夏建龍等國有民營企業和跨國公司等。


  中國礦業報2017年初推出由北京市雨仁律師事務所整理的《2016年度影響中國礦業之十大法規政策》後,在業內引起了很大反響。


  新年伊始,北京市律師協會環境資源委員會主任、北京市雨仁律師事務所創始人欒政明,北京市雨仁律師事務所合夥人、礦產能源法律研究中心主任申升,再度與中國礦業報合作,就中國國家層面所發布的礦業相關規定,精心梳理了影響中國礦業經濟發展的十大法規政策,以期對我國礦業經濟的發展做出點滴貢獻。


  一


  中辦國辦印發《關於創新政府配置資源方式的指導意見》


  2017年1月11日新華社電,近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於創新政府配置資源方式的指導意見》。意見指出,要發揮市場在資源配置中的決定性作用和發揮政府作用,大幅度減少政府對資源的直接配置,更多引入市場機制和市場化手段,提高資源配置效率和效益。著力解決市場體係不完善、政府幹預過多等問題,從廣度和深度上推進市場化改革,推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭,實現效益大化和效率優化。政府應更多地制定和運用政策、法規規章、制度、戰略和規劃,特別是通過制定和實施中長期戰略、產業規劃等,引導資源向某些產業、領域流動。


  建立國有自然資源資產的有償出讓制度,推進資源配置市場化,嚴禁無償或低價出讓,深化資源型產品價格和稅費改革;整合建立統一的自然資源交易平臺,提高資源配置的效率和效益;完善國有自然資源制度體係,適時制定資源稅法,修訂礦產資源法等。


  點評:資源是經濟社會發展的基本物質條件,是經濟活動根本的問題。政府配置資源方式不僅直接關係到政府自身的角色定位,也直接影響著市場機制功能的釋放。《關於創新政府配置資源方式的指導意見》明確了創新政府配置資源方式的基本基調;指出建立國有自然資源資產的有償出讓制度,推進資源配置市場化;完善國有自然資源制度體係,適時制定資源稅法,修訂礦產資源法等。通過創新公共資源配置方式,將促進經濟社會的持續健康發展。


  二


  六部門發布《關於加快建設綠色礦山的實施意見》


  2017年3月22日,國土資源部、財政部、環境保護部、國家質量監督檢驗檢疫總局、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會聯合發布《關於加快建設綠色礦山的實施意見》。


  《實施意見》提出了三大目標任務。一是轉形象:基本形成綠色礦山建設新格局。構建協同聯創的工作機制,加大政策支持,加快綠色礦山建設進程,力爭到2020年,形成符合生態文明建設要求的礦業發展新模式。新建礦山全部達到綠色礦山建設要求,生產礦山加快改造升級,逐步達到要求。二是轉方式:探索礦業發展方式轉變新途徑。堅持轉方式與穩增長相協調,創新資源節約集約循環利用產業發展新模式和經濟增長新途徑。三是促改革:建立綠色礦業發展工作新機制。堅持綠色轉型與管理改革相互促進,研究建立國家省市縣四級聯創、企業主建、第三方評估、社會監督的綠色礦山建設工作體係。


  通過制定地方綠色礦山建設標準、總結形成全國行業性綠色礦山標準、逐步推出國家強制性標準三步走,完善制定綠色礦山標準。在新形勢新要求下,綠色礦山建設工作要進一步厘清政府、市場和社會邊界,著力構建政府引導、企業主體,標準、政策扶持,創新機制、強化監管,落實責任、激發活力的綠色礦山建設新機制。採用礦山自建自評、第三方評估、名錄管理、達標入庫、自動享受相關政策的新機制推進工作。同時,要因地制宜制定綠色礦山建設考核辦法。對於綠色礦山從用地、用礦、財政、金融等方面給予激勵政策。


  點評:《關於加快建設綠色礦山的實施意見》是牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,適應把握經濟發展新常態,認真落實黨中央、國務院關於生態文明建設的決策部署,緊緊圍繞生態文明建設總體要求的具體體現,通過一係列相應措施的有機協調配合,將綠色發展理念貫穿於礦產資源規劃、勘查、開發利用與保護全過程,和帶動傳統礦業轉型升級,有力提升礦業發展的質量和效益。


  三


  國務院印發《礦產資源權益金制度改革方案》


  2017年4月20日,國務院公布《礦產資源權益金制度改革方案》,決定建立符合我國特點的新型礦產資源權益金制度,推動建立公平的礦業市場競爭環境。


  主要措施表現為:一是將現行探礦權採礦權價款調整為適用於所有國家出讓礦業權、體現國家所有者權益的礦業權出讓收益;二是將探礦權採礦權使用費整合為根據礦產品價格變動情況和經濟發展需要實行動態調整的礦業權佔用費;三是在礦產開採環節,做好資源稅改革組織實施工作;四是將現行礦山環境治理恢復保證金調整為管理規範、責權統一、使用便利的礦山環境治理恢復基金。


  根據改革方案,主要涉及礦業權出讓、佔有、開採、礦山治理恢復等環節4個方面和配套政策及組織實施的內容,達到處理好“產權收益與稅收收入”、“所有者收益與出資人收益”和“競爭性收益與固定性收益”3個方面的關係。


  點評:《礦產資源權益金制度改革方案》是對於現行礦產資源有償使用制度“一稅”(資源稅)、“兩款”(探礦權價款、採礦權價款)和“三費”(探礦權使用費、採礦權使用費和礦產資源補償費)的改革,是2016年《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》所提出的“建立礦產資源國家權益金制度,健全礦產資源稅費制度”的體現,是落實《生態文明體制改革總體方案》的要求,以維護和實現國家礦產資源權益為重點,推進生態文明領域國家治理體係和治理能力現代化。


  四


  中共中央國務院印發深化石油天然氣體制改革意見


  2017年5月21日新華社北京電,近日,中共中央、國務院印發《關於深化石油天然氣體制改革的若幹意見》,明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務。


  《意見》明確,深化石油天然氣體制改革的總體思路是:針對石油天然氣體制存在的深層次矛盾和問題,深化油氣勘查開採、進出口管理、管網運營、生產加工、產品定價體制改革和國有油氣企業改革,釋放競爭性環節市場活力和骨幹油氣企業活力,提升資源接續保障能力、國際國內資源利用能力和市場風險防範能力、集約輸送和公平服務能力、油氣產品生產供應能力、油氣戰略安全保障供應能力、全產業鏈安全清潔運營能力。通過改革促進油氣行業持續健康發展,大幅增加探明資源儲量,不斷提高資源配置效率,實現安全、、創新、綠色,保障安全、保證供應、保護資源、保持市場穩定。


  《意見》部署了8個方面的重點改革任務。一是完善並有序放開油氣勘查開採體制,提升資源接續保障能力。二是完善油氣進出口管理體制,提升國際國內資源利用能力和市場風險防範能力。三是改革油氣管網運營機制,提升集約輸送和公平服務能力。四是深化下遊競爭性環節改革,提升油氣產品生產供應能力。五是改革油氣產品定價機制,有效釋放競爭性環節市場活力。六是深化國有油氣企業改革,充分釋放骨幹油氣企業活力。七是完善油氣儲備體係,提升油氣戰略安全保障供應能力。八是建立健全油氣安全環保體係,提升全產業鏈安全清潔運營能力。加強油氣開發利用全過程安全監管,建立健全油氣全產業鏈安全生產責任體係,完善安全風險應對和防範機制。


  點評:長期以來,油氣改革一直是眾多改革事項的重中之重。《關於深化石油天然氣體制改革的若幹意見》的主旨精神在於,實施國家能源戰略,堅持社會主義市場經濟改革方向,正確處理好企業、市場、政府之間的關係,發揮市場在資源配置中的決定性作用和發揮政府作用,保障國家能源安全、促進生產力發展、滿足人民群眾需要為目標。對於建立健全競爭有序、有法可依、監管有效的石油天然氣體制,實現國家利益、企業利益、社會利益有機統一具有重要意義。


  五


  中辦國辦印發《礦業權出讓制度改革方案》


  中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2017年6月16日印發《礦業權出讓制度改革方案》,明確指出,以礦產資源規劃為基礎,以市場化出讓為主線,以創新出讓方式為重點,問題導向,堅持試點先行,推進礦業權競爭性出讓,嚴格限制協議出讓行為,調整礦業權審批權限,強化出讓監管服務,確保“放得下、接得住、管得好”,建立符合市場經濟要求和礦業規律的礦業權出讓制度。


  《方案》強調,除特殊情形外,礦業權一律以招標拍賣挂牌方式出讓。改革礦業權出讓收益管理,出讓收益可按年度分期繳納。創新礦業權經濟調節機制,調整探礦權佔用費收取標準,建立累進動態調整機制,有效遏制“圈而不探”現象;根據礦產品價格變動和經濟發展需要,適時調整採礦權佔用費和低勘查投入標準。


  《方案》要求協議出讓範圍嚴格控制在國務院確定的特定勘查開採主體和批準的重點建設項目,以及大中型礦山已設採礦權深部;下放審批權限、強化監管服務。同時,強化礦產資源規劃對礦業權出讓的源頭管控作用;嚴格出讓交易監管,建立全國聯網的礦業權出讓信息公開查詢係統;加強配號監管服務,實行痕跡管理;改革礦業權人監管方式,實行礦業權人勘查開採信息公開制度。


  《方案》要求國土資源部、財政部等部門按照職責分工,加強協調,組織做好改革相關工作。選取山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆6個省(區)開展試點。2017年啟動試點工作;2018年在繼續試點、總結經驗的基礎上,出臺和修改完善相關規範性文件;在總結評估試點工作的基礎上,2019年在全國推廣實施。


  點評:礦業權出讓制度改革是生態文明體制改革的重要內容,是維護礦產資源國家權益和礦產資源國家安全,推動礦業健康可持續發展的重要舉措。《礦業權出讓制度改革方案》所提出的,堅持市場競爭取向,遵循礦業發展規律;以市場化出讓為主線,發揮政府作用,改革和完善礦業權出讓制度,推進礦業權競爭性出讓,嚴格限制協議出讓行為,調整礦業權審批權限,強化出讓監管服務,充分發揮市場配置資源的決定性作用,對於保障礦產資源安全,促進礦業綠色、健康、可持續發展,保障國家所有者權益,維護礦業權人合法權益等具有重要意義。


  六


  高院出臺礦業權糾紛案件司法解釋


  2017年6月24日,高人民法院發布《高人民法院關於審理礦業權糾紛案件適用法律若幹問題的解釋》(法釋〔2017〕12號,自2017年7月27日起施行)解釋共23個條文,主要包括礦業權糾紛案件中涉及的礦業權出讓合同的效力及解除,礦業權轉讓合同的效力、強制履行、合同解除及違約責任承擔,礦業權抵押的設立、實現,特別區域內礦業權合同效力的司法審查,以及涉礦環境公益訴訟、司法建議及環境司法與行政執法的協調等方面的內容。


  解釋主要表現為以下10個方面亮點:一是礦業權出讓合同的成立、生效和解除;二是未取得礦業權簽訂將礦產資源交由他人勘查開採的合同無效;三是礦業權轉讓合同的效力、報批義務履行及合同解除;四是礦業權租賃合同自依法成立之日起生效;五是礦業權承包合同自依法成立之日起生效;六是契約型合作勘查開採合同自依法成立之日起生效;七是礦業權抵押合同依法成立即生效,抵押權登記時設立,備案手續視為登記;八是約定在特殊區域勘查開採礦產資源的合同無效;九是礦權重疊由國土資源部門先行處理,越界勘查開採應承擔侵權責任;十是環境公益訴訟和法院審判案件中發現違法行為的處理。


  點評:礦業權糾紛既涉及國家對於礦產資源的行政管理、礦產資源的合理開發和有效利用,也涉及礦產資源的市場化配置、相關利益主體的產權保護,同時還與安全生產、環境保護等社會公共利益密切相關,是一類非常重要的環境資源案件。解釋的出臺,有效地解決了現行涉及礦業權的法律、法規多著眼於行政監管需要,不能適應礦業權流轉日益市場化的發展趨勢,和全國各級法院對相關法律、法規的理解差異較大,裁判標準不一的現實問題;適應了礦業權市場發展的需求,促進了生態文明建設,統一了裁判規則。


  七


  國土資源部印發《自然保護區內礦業權清理工作方案》


  2017年7月5日,國土資源部印發《自然保護區內礦業權清理工作方案》。根據《方案》,一是對行政區域各類保護區內礦業權進行調查摸底和分類梳理,其中包括對保護區內礦業權礦山地質環境的破壞面積和繳納礦山地質環境保護與治理恢復保證金情況進行調查統計,估算礦山地質環境治理恢復費用;二是對自然保護區內礦業權進行核查,將按油氣和非油氣分別進行統計並提出分類處置意見。在此基礎上形成清理工作的總結分析報告,同時研究提出保護區內礦業權分類處置方案報省級人民政府,為保護區內礦業權穩妥有序退出做好基礎工作。


  《方案》提出,保護區內礦業權及保護區的種類多、情況復雜,要在對保護區的設立時間、範圍、依據和礦業權的設立時間、依據、範圍、儲量及產量等變化情況進行細致調查、統計的基礎上,進行合理分類梳理,並按要求進行統計分析,為下一步礦業權分類處置奠定基礎。其中,地方國土資源主管部門在調查摸底和分類梳理的同時,要積極提供各類自然保護區等生態紅線禁建範圍的坐標範圍數據,配合中國地質調查局大區項目辦開展自然保護區內基礎性、公益性地質調查項目清理工作。各類保護區內礦業權清理涉及面廣、係統性強、工作難度大,需要多個部門協同配合、齊抓共管。在方式方法上,將建立國土資源係統內部以及部際間聯動機制,實施動態更新;建立礦業權臺賬和聯絡員制度。


  根據《方案》,篩選、核查和分類統計自然保護區內礦業權設置情況,於2017年8月底前向部提交相關統計數據表和核查分析報告,並提出礦業權分類處置意見,同時向部信息中心提交省級各類保護區禁止礦產資源勘查開採區範圍底圖。各省(區、市)級國土資源主管部門對本省行政區域各類保護區等生態紅線禁建範圍內礦業權進行調查摸底和分類梳理,各石油公司對本公司各類保護區等生態紅線禁建範圍內礦業權進行調查摸底和分類梳理,於2017年12月底完成,並向部報送保護區內礦業權清理工作的總結報告。


  點評:近年來,國家禁止在自然保護區新設商業探礦權、採礦權,但由於保護區與礦業權設立時間先後不一、保護區邊界模糊,權益保障乏力,礦業權退出難度很大。《自然保護區內礦業權清理工作方案》的出臺,是貫徹落實黨中央、國務院關於加快推進生態文明建設的意見等重大決策部署的具體體現,對於自然保護區內各類禁止礦產資源勘查開採範圍的礦業權進行調查摸底、分類梳理、係統分析,係統性開展各類保護區內礦業權清理工作,終達到確保新設礦業權不再進入自然保護區,實現礦業開發於環境保護有機並存、協調發展的目的。


  八


  國土資源部發布《礦業權交易規則》


  2017年9月6日,國土資源部印發關於《礦業權交易規則》的通知。新修訂的《規則》在諸多方面作出了調整:在總則堙A調整了規則的適用範圍,油氣和非油氣礦業權出讓均適用,礦業權轉讓參照執行;規範了交易平臺的內涵;明確了國土資源部登記權限需要招拍挂出讓礦業權的組織實施主體等。


  在交易程序方面,將礦業權出讓公告的發布主體調整為礦業權交易平臺或國土資源主管部門;完善了招標過程中評標、中標程序和要求,調整了中標人的確認形式;明確招拍挂活動結束後,啟動保證金退還工作;細化了挂牌轉現場競價的操作要求;明確國土資源部登記權限礦業權出讓合同的簽訂方式。


  在公示公開方面,新增了以協議方式出讓的礦業權在確定受讓人和出讓範圍後、申請登記前需要進行公示的要求,刪除了礦業權轉讓鑒證及收費的相關內容。


  在交易監督及爭議處理方面,強調國土資源主管部門要加強對交易活動的監管,並加強社會監督;增加了追究中標人、競得人違約責任的條款。


  在附則堙A新增了各省(區、市)可參照制定細化的礦業權交易規則和網上交易規則,列明了廢止的相關規範性文件清單。本規則自發布之日起實行,有效期5年,由國土資源部負責解釋。


  點評:《礦業權交易規則》是國土資源部為進一步規範礦業權交易行為,根據國務院有關簡政放權、轉變職能,公共資源交易平臺建設、清理部門規章和規範性文件以及中介服務事項等工作要求,適時對《國土資源部關於印發<礦業權交易規則>(試行)的通知》(國土資發〔2011〕242號)修訂後的結果。新《規則》增強了操作性,細化落實了國務院有關整合建立統一的公共資源交易平臺、規範中介服務事項等“放管服”改革要求,對於進一步規範礦業權交易行為,確保礦業權交易公開、公平、公正,維護國家權益和礦業權人合法權益具有重要意義。


  九


  十九大報告指出“設立國有自然資源資產管理機構”


  中國共產黨第十九次全國代表大會於2017年10月18日上午在北京開幕。習近平同志作了題為《決勝建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。報告明確指出,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構。


  報告第九部分“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”中提出:加強對生態文明建設的總體設計和組織,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,完善生態環境管理制度,統一行使所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。構建國土空間開發保護制度,完善主體功能區配套政策,建立以國家公園為主體的自然保護地體係。堅決制止和懲處破壞生態環境行為。


  點評:產權問題是國有自然資源資產管理和自然生態監管的核心所在。黨中央、國務院於2015年印發的《生態文明體制改革總體方案》,提出“按照所有者和監管者分開和一件事情由一個部門負責的原則,整合分散的所有自然資源資產所有者職責,組建對所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統一行使所有權的機構,負責所有自然資源的出讓等。”十九大報告進一步提出的“設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,統一行使所有自然資源資產所有者職責”,將有助於自然資源產權統一管理、生態環境有效監管和國土空間有序管控的治理大格局的形成。


  十


  國土資源部發布規範礦產勘查審批登記管理通知


  2017年12月6日,國土資源部部長、國家土地總督察姜大明主持召開第25次部長辦公會,審議通過了《國土資源部關於進一步規範礦產資源勘查審批登記管理的通知》(下稱“《礦產勘查審批通知》”)。《礦產勘查審批通知》對於涉及礦產資源勘查審批登記管理的5個規範性文件進行了修訂整合,共計28個條文,主要包括規範礦產資源勘查準入、完善探礦權新立延續保留審批管理、嚴格探礦權變更審批管理、加強探礦權監督管理及探礦權申請材料提交、涉及礦業權出讓收益處理、勘查許可證遺失補辦處理等方面的內容。


  主要表現為10個方面的亮點:一是探礦權設立符合生態環境保護的要求;二是探礦權申請人可自行編制或者委托編制勘查實施方案;三是新立探礦權申請勘查範圍不得與已設礦業權重疊;四是非油氣探礦權延續時未提高勘查階段應當縮減面積;五是申請探礦權保留應當達到規定的勘查程度;六是因不可抗力或政府部門原因逾期申請延續和保留應提交證明文件;七是探礦權轉讓應當符合規定的期限限制;八是探礦權勘查礦種變更應當按照約定,沒約定的有限制;九是探礦權被拍賣或者裁定給他人的應當依法辦理;十是過期探礦權納入已自行廢止礦業權名單向社會公告。


  點評:《礦產勘查審批通知》是貫徹落實黨的十九大精神,深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想,統籌推進生態國土建設的重要舉措,是認真落實黨中央、國務院關於生態文明建設及“簡政放權、放管結合、優化服務”改革要求、深化礦業權管理制度改革的具體體現,對於保障礦產資源勘查市場健康有序發展,實現國家礦產資源所有權益,保護礦業權人的合法權益具有重要意義。(王瓊傑)


(責任編輯:靜水)